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[6]参见吕德文：《属地管理与基层治理现代化——基于北京市街乡吹哨、部门报到的经验分析》，《云南行政学院学报》2019年第3期，第5页以下。

[57]参见翟国强：《中国语境下的宪法实施：一项概念史的考察》，载《中国法学》2016年第2期。宪法是一国人民针对其命运所做出的基本政治抉择，[19]体现了制宪者通过制定和实施宪法达成重构政治秩序、变革权力关系的目的。

这种宪法的直接限制，由于来自于宪法的明文规定，无论是拘束人民或国家机关，都是合宪的，一般称其为‘宪法保留原则。但是，以法律实施的途径间接实施宪法，意味着实际上实施行为直接对象是法律而非宪法。实际上，从宪法理论的历史脉络上来讲，无论是我国的宪法学说还是苏联国家法学说，都在一定程度上继受了德国国家法学说。[23]参见史永平：《什么是法律实施——兼及相关概念之法理辨析》，载《北京社会科学》2015年第9期。其次，宪法的目的在于改变旧的政治秩序，构建新的政治统一体和宪法秩序。

具体表现为宪法的性质是政治法、约束权力之法、保障人权之法。与古代的组织法所不同的是，现代宪法明确了政治权力行使的界限与限度，从而为符合宪法的政治运行提供正当性。筹备组并非真正意义上的地方代表机关，并非要代表当地人民的意志，应当主要行使地方人大常委会关于召集会议、主持选举等组织程序性权力，而不能由此获得进行地方立法、对地方重大事项作出决定等实体性权力。

学界普遍认为，立法性决定是立法权和决定权两种权力共同行使的结果，但如果从全国人大的职权角度出发，决定权作为一种理论概括，在实定法的列举职权中并不存在，因此并非两种权力的共同行使，而只是以决定的形式行使了立法权。[45]《彭真传》编写组编：《彭真传》（第二卷），中央文献出版社2012年版，第851页。[12]马工程宪法学编写组编：《宪法学》（第二版），高等教育出版社2020年版，第241页。其一，兜底条款中的其他职权是一个具有高度模糊性和结构开放性的规范，宪法和法律的其他列举职权是明确的、确定的职权规范。

对列举职权进行宪法解释而获得发展性权力是列举职权的内在属性，无需通过兜底条款来实现。[65]李少文：《全国人大常委会在宪法实施中的创制行为及其界限——以辽宁贿选案为例》，《政治与法律》2021年第5期，第74页。

鉴于二十多年来部委的设置变动较多，今后随着国家行政管理体制和经济管理体制改革的逐步推行，势必还会有所变化，为了保持法律的稳定性和严肃性，草案没有具体列举部委的名称。以《宪法》第62条为核心，基于全国人大行使职权的实践，可以在全国人大职权体系中对兜底职权进行消极界定和积极界定。因此应当明确改革试验的范围、时间、授权内容、行使方式等，作出尽可能详尽的制度安排是宪制改革试验的程序限制。[19]参见范进学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，《东方法学》2014年第2期，第128-130页。

参见许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社2014年版，第207页。因此，对第62条规范结构的判断，应超出第62条，对宪法规范进行整体把握，探寻法律规范之间的内在关联。从规划的内容而言，黄河决议对国务院和各省的人民委员会都提出了统筹的要求。3.宪制改革试验作为兜底职权行使的证成及限制宪制改革试验在我国宪法上是一种权力真空，在规范的真空状态下，全国人大作为主权者的代表，获得了宪法开放性的兜底授权，即应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

这构成了人大职权的坐标系，学界往往也以此作为对人大实践展开职权定性分析的框架。第二，地方难以自己解决。

[63]参见《宪法》第62条第13项、第89条第15项。政治实践的宪法张力也可以通过宪法解释和法律的合宪性解释来进行弥合，以此进一步发展和丰富全国人大列举职权的宪法内涵。

第二，全国人大可以通过兜底职权进行地区性宪制改革试验，为宪法修改提供确定性方案，但改革试验必须遵循宪法的基本原则和改革试验的基本原理。[38]万春：《检察法制建设新的里程碑——参与〈人民检察院组织法〉修订研究工作的体会》，《国家检察官学院学报》2019年第1期，第72页。要对兜底职权与宪法的列举职权进行区分和界定，难以从行使权力的方式（形态）上判断，而需要依据权力行使的内容和本质属性作出判断。[5]四权在宪法上并没有相应的表述，但是这个坐标系洞察了各级国家权力机关职权中共通的本质属性和各项职权之间的差异，因此形成了较高的理论共识。[21]并非所有有关法律问题的决定都具有立法权行使的属性，有关法律问题的决定的性质辨析参见秦前红、刘怡达：《有关法律问题的决定：性质、功能与制度化》，《广东社会科学》2017年第6期，第215-218页。全国人大兜底职权行使的积极界定并非一个不成不变的范围，它会随国家的职能、某一时期或阶段的国家任务而有所扩展或收缩，因此往往难以被清晰地界定。

[42]一是批准国务院提出的规划原则和基本内容。[11]参见[德]克里斯托弗·默勒斯著：《德国基本法：历史与内容》，赵真译，中国法制出版社2014年版，第76页。

[59]有学者将政治过程中出现的宪法和法律文本无法解决的情形界定为宪法僵局，发生在没有明确的宪法规则的场域，因此也在宪法解释的作用范围之外。立法性决定在我国法治发展的过程中发挥了重要的制度功能，但部分决定并没有在形式程序上受到立法法的严格约束，而呈现为命令、决议的形式。

5.（重大事项）决定权：《宪法》第62条第10项、第11项、[7]第12项、第13项、第14项、第15项。但基于社会的发展变迁，宪法文本与政治实践必然存在一定程度的宪法解释张力。

立法性决定在法律的规范性、明确性和合宪性上都符合实质法律内容的要求，因此有学者根据形式的法律和实质的法律的区分，将这类决定称为实质法律的决定，[24]也有学者通过抽象法命题、[25]以决定方式行使立法权、[26]重大事项决定权的学理概念进行规范建构。[35]参见谭清值：《全国人大兜底职权的论证方法》，《环球法律评论》2021年第5期，第15页。江辉：《有关法律问题的决定与法律的区别》，《人大研究》2012年第1期，第32-34页。在将黄河治理规划提请全国人大批准的问题上曾有不同意见，有些同志认为，‘一五计划和李富春副总理关于‘一五计划的报告中都有关于黄河根治和综合开发的内容，没有必要再向全国人大做专题报告。

兜底职权作为附带职权时，意味着作为主职权的列举权力并不能完全为权力行使提供正当性基础，[36]那么全国人大所行使的权力是否超出了宪法的界限，就被具有高度模糊性的兜底条款所掩盖，无法对列举职权的宪法边界作出清晰的判断。宪制改革试验与其他的授权改革试验不同，尽管全国人大常委会的决定为改革试点提供了法律上的正当性，[49]但由于改革试点触及宪法体制的调整，无法在现行立法框架下完成改革试验，亦无法通过宪法解释来进行宪法变迁，因此一些观点认为，此项改革决定应当由全国人大基于主权机关地位和兜底职权作出。

通过宪法解释发展宪法，使之与时代相适应是宪法解释的重要功能。国家机构的职权设计可以分为概括和列举两种模式，概括主义是通过权力性质条款进行总体授权，而列举主义是通过逐项或逐条列举的方式清晰地描述国家机构的职权。

要归入全国人大兜底职权，首先要求不被列举职权所容纳，其次需要确认归属于应当由最高国家权力机关行使的职权。[3]参见陈明辉：《国家机构组织法中职权条款的设计》，《政治与法律》2020年第12期，第77-81页。

其二，我国的改革和发展是一个长期的过程，制定法律的条件不够成熟。2.作出创制性安排的兜底职权定位创制性安排是全国人大常委会在辽宁筹备组决定草案说明中提出的新概念，但对于何为创制性安排，并没有做出太多的描述。具体而言，全国人大在作出决定的实体权限和程序权限上，若都有明确的列举职权可以为之提供宪法依据，则无需运用全国人大的兜底职权。这种概括职权与我国宪法的兜底职权具有完全不同的规范内涵。

尽管全国人大常委会和国务院的职权条款也采取列举+兜底的规范结构，但是此二者的兜底职权是基于全国人民代表大会通过宪法法律所作出的授权。（2）宪法、法律列举的职权条款是否应当纳入兜底条款的范围？全国人大设置兜底条款在世界各国的代议机关职权中属于特殊的现象，这是基于全国人大作为最高国家权力机关的独特地位而产生的。

[20]参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，《现代法学》2021年第4期，第169-174页。除此之外，在全国人大制定的法律中也还存在对全国人大的授权条款，这些职权未被列入第62条的职权条款之中，那么是否意味着，这些分散职权属于兜底职权的一部分？对于这个问题，可以从两个层面展开分析：（1）《宪法》第62条是一个封闭的职权条款吗？如果仅从第62条的具体列举+概括兜底规范结构而言，容易产生第62条是宪法对全国人大作出整全的、封闭的授权条款设计的认识。

二、全国人大职权条款的体系构造与界定框架（一）全国人大职权条款的体系构造全国人大兜底职权的研究应当基于《宪法》第62条对全国人大职权进行体系性的展开，厘清兜底职权与其他列举职权之间的界限与差异，方有可能确定兜底职权的范围。关于其权力属性的判断，参见赖伟能：《论全国人大例会的召集——从全国人大常委会推迟决定切入》，《政治与法律》2020年第9期，第25页。